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我国行政诉讼地域管辖制度的缺陷与完善  

2014-05-30 16:57:13|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一、我国地域管辖制度的缺陷

    行政诉讼地域管辖制度遵循“原告就被告”原则,其目的是为了更好地贯彻便于当事人诉讼,便利人民法院行使审判权的“两便原则”。然而,随着司法实践的深入发展,在行政诉讼过程中暴露出越来越多的问题。笔者认为,我国行政诉讼一般地域管辖制度的缺陷主要有以下几

1、阻碍行政相对人行使行政诉讼权利

在现实生活中,人们经常会受到来自行政机关的侵害,解决问题的关键是为人们提供一条解决问题的途径。然而,地域管辖中的“原告就被告”原则客观上妨碍了行政相对人诉权的行使。为了维护公民的合法权利,监督行政机关的行政行为,我国法律将行政诉讼起诉的权利给了行政相对人,这一点对于保障公民的诉权无疑具有重要作用。与民事诉讼中的“民告民”相比,行政诉讼最显著的特征是“民告官”。而在我国,《行政诉讼法》颁布较晚,公民行政诉讼意识不强,且长期受我国历史传统影响,使得公民在遇到行政争议或侵权时,往往采取息事宁人的态度,不敢“告官”害怕事后到报复。地域管辖中的“原告就被告”原则使得诉讼往往由“官所在地的法院管辖,“官官相护”的思想进一步增加了公民对法院的不信任感,客观上影响力行政相对人诉权的实现。对于处于优势地位的行政机关来说,在自己的地盘上审理案件,为行政机关利用不正当手段及非法渠道干扰行政诉讼提供了便利。受到来自行政机关的压力,人民法院不得不作出“维持判决”、“驳回起诉”等损害行政性对人诉权的决定,客观上严重损害了行政相对人诉讼权利的行使,一定程度上剥夺了行政相对人的诉权。

2、加重了原告的负担

我国行政诉讼地域管辖制度的“原告就被告”原则在立法想上遵循“两便原则”,即便于当事人诉讼和便于法院审判。便于当事人诉讼是指地域管辖制度的设置要有利于当事人行使行政诉讼权利,有利于当事人参加诉讼。有利于保护当事人的合法权益。“原告就被告”原则的初衷是好的,然而,在司法实践中,到底是对谁有利呢?由行政机关所在地的人民法院管辖,对于作为被告的行政机关来说,在其本辖区内诉讼,是非常便利的,大大节约了行政机关人力、物力、财力上的投入。然而,“原告就被告”原则在便利被告的同时却加重了原告的负担。“原告就被告”原则所遵循的“两便原则”之间是存在着一定矛盾的,其在一定程度上方便了作为被告的行政机关,在给被告带来便利的同时,往往出现司法不公正的问题,严重损害原告的合法权益。这导致原告不得不在寻求其他的救济方式例如申诉、上诉甚至上访,这在客观上又加重了原告的负担。一般情况下原被告是在同一个辖区内的,但随着社会经济的发展,社会流动性越来越强,原被告不在一个辖区内的情形也会越来越多。“原告就被告”原则使得原告不得不不辞辛苦到被告被告所在地的法院进行诉讼,这对于本来就处于弱势地位的原告来说又加重了其负担。

 3、司法地方化严重行政权干预司法权

司法地方化是指地方的各级人民法院,在行使司法审判权时经常受到地方党政机关的不当影响,甚至进行干预控制,使人民法院不能公正、独立的行使司法权力,致使司法不公正,法制不统一,甚至成为行政机关的附庸。我国行政诉讼管辖制度所遵循的“原告就被告”原则使得作为被告的行政机关与人法院在同一个行政区域内,一定程度上助长了司法地方化。在我国,法院系统的设置与行政区域的划分是相对应的,即司法辖区与行政辖区是统一的。行政机关控制着人民法院人事上的任免和财政上的供给,在行政诉讼中,行政机关往往为了其自身利益,通过各种手段干预人民法院的诉讼活动,影响人民法院司法审判权的独立行使,这在一定程度上加剧了司法地方化,滋生地方保护主义,严重损害了作为原告的行政相对人的合法权益。

4、与“两便原则”产生冲突

行政诉讼地域管辖制度的设置遵循着便于当事人诉讼和便于法院审判的“两便原则”,然而,在司法实践中却未能全面实现这一原则。随着我国诉讼模式由职权主义向当事人主义的转变,当事人在诉讼活动中发挥的作用越来越大。法院在调查取证方面的作用越来越小,法官处于消极中立的裁判地位。当事人举证不能,自行承担不利的法律后果,不利于案件事实的查清,为人民法院审判带来很多困难。“原告就被告”原则的设置对于案件的执行更是难上加难。面对行政机关带来的压力,人民法院无力排除干扰,对已行政案件不敢受理或受理后不敢裁判,严重损害原告合法权益,使便于当事人诉讼只能停留在纸上。

5、严重威胁司法公正和独立

司法公正是行政诉讼最根本的价值目标,是诉讼活动的灵魂,如果诉讼活动得不到公正对待,那么,它将失去它存在的意义。行政诉讼的地域管辖制度遵循“原告就被告”原则,使得行政机关和人民法院联系在了一起,行政机关通过对人民法院人事财政上的控制,加强对法院的控制和干预。面对来自行政机关的干扰,人民法院无力抵抗,从而使得诉讼活动按照作为被告的行政机关的意志进行。行政诉讼活动已经成了被告主导的一场游戏,司法的公正性和独立性成为了行政机关利益的牺牲品。

    地域管辖制度完善的具体举措

地域管辖制度在行政诉讼过程中有着举足轻重的地位,对于诉讼程序的顺利进行具有重要的作用,同时也体现了法律对于公民合法权益的保护程度。为了弥补地域管辖制度的不足,立法上也进行了进一步的完善。最高人民法院《 关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释、《最高人民法院关于行政案件管辖干问题的规定》的出台为解决行政诉讼地域管辖制度的不足提供了法律依据,但是因其并不能触动“原告就被告”的根基,所以其作用是有限的。2013年通过的《行政诉讼法修正案(草案)》中关于地域管辖制度的完善没有涉及太多,当然草案不能代表最终结果,让我们等待修正案的出台。随着我国行政诉讼制度的成熟,提高原告在诉讼中的地位,减少行政对司法的干预是完善我国行政诉讼地域管辖制度的关键所在。作为与地域管辖相对的级别管辖,其发展和完善对地域管辖具有重要作用,提高行政案件一审的级别管辖能更好的减少行政机关的干预。综合我国目前的实际情况,笔者认为可以从以下几个方面完善地域管辖制度:

 1、赋予原告管辖法院选择权

选择管辖法院是指原告在级别管辖一定的情况下选择向哪个法院提起诉的问题,有原则的择管辖法院是指原告选择法院不能没有标准,不能随意选择,只能在法律规定的范围内进行选择。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》第九条第二款规定:“行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的,被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的,既可以向被告所在地人民法院提起诉讼,也可以向原告所在地人民法院提起诉讼,受诉人民法院可一并管辖。该法规扩大了《行政诉讼法》第18条的适用范围,从原来的针对行政强制措施扩大到现在针对行政强制措施和行政处罚,从原来的仅限制人身自由的行为扩大到现在限制人身自由行为和财产行为 这在一定程度上赋予了原告选择管辖法院的权利,但范围还仅仅限于行政处罚或行政强制措施,选择余地还是比较小,仍无法解决所面临的问题。

从我国行政诉讼的实际情况出发,可以借鉴外国行政诉讼管辖制度的经验。美国的行政法规定,对于行政案件有管辖权的法院有四种情况:一是被告机关所在地及其官员居住地; 二是诉讼行为发生地 ; 三是不动产所在; 四是原告居住地, 公司的居住地是公司成立地 在这四类法院中, 除不动产所在地法院是专有管辖权法院以外, 其余几处法院原告可以选择起诉。 结合我国行政诉讼的现实情况,笔者认为,在我国行政诉讼地域管辖中,赋予原告选择原告所在地以及其他与行政行为有联系地的法院提起诉讼的权利,且原告只有一次选择的机会,一旦选择不能改变,否则也会出现滥用诉讼权利的现象。

 赋予原告选择管辖法院的权利,有利于原告充分行使行政诉讼权利,避免出现“立案难问题;有利于降低当事人进行诉讼的投入为当事人提供便利;有利于提高原告在诉讼中的地位,改变其在行政诉讼中的不利地位,平衡原被告之间的地位;有利于减少行政机关对人民法院的干预,促使行政机关依法行政,保证人民法院在没有干预的情况下做出裁判,以促进司法公正和司法独立。只有充分尊重和保证原告在行政诉讼中的权利,增强公民对法院的信任感,切实解决行政诉讼中“不愿告”、“不敢告”的问题,维护行政相对人的合法权利。

 2建立和完善异地管辖制度 

告拥有选择管辖法院的权利一定程度上减少了行政机关的干预,但在实践中也会出现原告和被告都在一个行政区域的情况,这使得原告选择法院失去了其原来意义。这就需要我们建立和完善异地管辖制度进一步阻碍行政机关对行政诉讼活动的干预。异地管辖制度是指由原告或者基层人民法院向其所在地的上一级法院提出申请由其指定其他地的人民法院进行管辖的制度。建立异地管辖制度,必须明确以下几点:(1)有条件的实行异地管辖,并不是所有的案件都可以实行异地管辖。笔者认为,原被告都在同一行政区域内的以及重大复杂的案件可以实行异地管辖。(2)必须解决好与级别管辖的关系。异地管辖只能适用于一审案件,且不能违背级别管辖的规定。(3)指定法院时应综合考虑,从有利于当事人进行诉讼和人民法院利于审判角度出发,指定合适的法院。(4)是否实行异地管辖由原告进行选择,人民法院在实行异地管辖时要征求原告的意见,毕竟受影响最大的还是原告。

由于我国司法体制的实际情况,人民法院审判以其辖区内行政机关为被告的案件,很难做到公正、独立的审判。异地管辖制度有利于从制度上减少行政机关对人民法院的不正当干预,消除来自行政机关的压力,使人民法院在没有干预的情况下做出公正的判决。对于异地管辖制度,目前我国法律尚没有明确的规定,在什么情况下实行异地管辖制度也是值得考虑的问题。但是其作为一项制度对于减少行政干预具有重要作用,它使人民法院处于超然中立的地位,无论对于处于弱势地位的原告,还是处于强势地位的被告,都没有太多的利害关系。超然中立的地位使得人民法得以公正的审判行政案件。

    3、加强人民代表大会的监督作用

我国宪法第3条规定:“全国人民代表大会和地方人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。根据法律规定,人大享有对司法机关进行监督的权利。人大通过行使监督权,对司法机关进行鞭策和支持,监察、督促司法机关更好地行使司法权利,保证案件的公正审判。在对司法机关进行监督的同时也对行政机关也会进行监督,避免行政机关为了自身利益对案件进行干预。

 4加强法治教育,增强法律意识

我国已经进入社会主义法治国家,法律至上的观念应该深入人心,任何机关、织和个人都必须无条件的遵守法律规定,尤其对于国家机关工作人员来说尤为重要。对于行政机关和司法机关及其工作人员,要树立依法行政和司法公正的理念,遵守法律规定,按规则办事;对于广大的人民群众,应当增强法律意识,坚持法律至上,正确的运用法律武器同侵犯其合法权利的行为做斗争,维护自己的合法权益。

 5是否设置行政法院

在西方一些国家,尤其是在法国、德国行政法院制度已经非常成熟,一些学者提出借鉴西方的行政法院制度在我国设置行政法院的观点,认为行政法院制度有利于维护法院独立地位,有利于提高法官的专业素质,有利于准确、快捷的解决行政诉讼问题。笔者认为,目前在我国还不具有设置行政法院的条件,至少在近期内是无法实现的。设置行政法院,涉及到国家政治体制改革,涉及到一系列法律的修改,也涉及到设立行政法院的诸多问题,这是一个庞大的工程,不是短时间内就能完成的,也不是随便就能启动的。因此,当前在我国,行政法院设置的条件尚未成熟。

 

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